L'intégration européenne a, depuis ses débuts, reposé sur l'établissement d'un ordre juridique propre, dont l'effectivité est garantie par des principes fondamentaux tels que la primauté du droit communautaire sur les législations nationales. Ces principes, forgés par la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE), aujourd'hui Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE), ont eu un impact profond sur de nombreux secteurs, y compris l'agriculture et la commercialisation des produits agricoles comme les semences. Si l'année 1978 est emblématique pour la reconnaissance d'une portée accrue du droit européen, notamment à travers l'arrêt Simmenthal qui a renforcé la primauté, la question spécifique des semences de maïs a également fait l'objet de décisions importantes, dont une décision de la Commission en 1978 qui a elle-même été contestée devant la Cour. Ce cadre juridique est d'autant plus pertinent que les défis contemporains liés aux organismes génétiquement modifiés (OGM) ont ravivé le débat sur la répartition des compétences entre l'Union et ses États membres, et l'application de principes tels que le principe de précaution.
La Primauté du Droit de l'Union Européenne : L'Arrêt Simmenthal de 1978
L'arrêt Simmenthal, rendu par la Cour de justice des Communautés européennes le 9 mars 1978, constitue une pierre angulaire du droit de l'Union européenne, en ce qu'il a précisé la portée du principe de primauté du droit communautaire sur les droits nationaux. Cet arrêt a imposé aux juges nationaux, en cas de contrariété entre une norme nationale et le droit communautaire, d'écarter l'application de la norme nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle communautaire.
L'affaire trouvait son origine dans l'activité de la société italienne Simmenthal, spécialisée dans l'importation de viande bovine. En 1973, cette société avait importé de la viande française en Italie. En application du "texte unique" des lois sanitaires italiennes, cette viande, provenant de l'étranger, avait fait l'objet d'un contrôle sanitaire pour lequel Simmenthal avait dû s'acquitter d'une taxe. Considérant que cette taxe était contraire à la libre circulation des marchandises au sein du marché commun de la Communauté Économique Européenne, la société Simmenthal saisit le juge italien afin d'obtenir un remboursement de ladite taxe.
Le juge italien adressa alors une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) afin de vérifier la compatibilité de la loi sanitaire italienne avec le droit communautaire, notamment le règlement du Conseil n° 805/68 du 27 juin 1968 portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine. En réponse, la CJCE, par un arrêt du 15 décembre 1976, estima que les taxes sanitaires prélevées étaient assimilables à des droits de douane et contrevenaient dès lors à la libre circulation des marchandises. Suite à cette réponse de la Cour de justice, le juge italien enjoint l'Administration des Finances italienne de rembourser à la société Simmenthal les taxes indûment perçues.
Toutefois, l'Administration des Finances italienne refusa le remboursement, arguant que la loi italienne, datant du 30 décembre 1970, était postérieure au droit communautaire applicable et que le juge ordinaire italien ne pouvait pas refuser d'appliquer une loi nationale qui n'avait pas été préalablement déclarée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle italienne. Face à cette opposition, le juge italien posa de nouveau une question préjudicielle à la Cour de justice, interrogeant la Cour sur la nécessité d'attendre l'élimination d'une loi nationale contraire au droit communautaire par le législateur national ou le juge constitutionnel. La Cour de justice devait ainsi préciser les conséquences de l'applicabilité directe du droit communautaire en cas d'incompatibilité avec une loi nationale postérieure.
Dans son arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, la Cour de justice a énoncé que "en vertu du principe de la primauté du droit communautaire, les dispositions du traité et les actes des institutions directement applicables ont pour effet, dans leurs rapports avec le droit interne des États membres, non seulement de rendre inapplicable de plein droit, du fait même de leur entrée en vigueur, toute disposition contraire de la législation nationale existante, mais encore - en tant que ces dispositions et actes font partie intégrante, avec rang de priorité, de l'ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des États membres - d'empêcher la formation valable de nouveaux actes législatifs nationaux dans la mesure où ils seraient incompatibles avec des normes communautaires." Il est important de rappeler que, préalablement à l'arrêt Simmenthal, le principe de primauté du droit communautaire sur le droit national des États membres avait déjà été reconnu par la CJCE dans son arrêt Costa contre Enel du 15 juillet 1964. Avec l'arrêt Simmenthal, la CJCE a précisé la portée de ce principe, affirmant clairement que le droit communautaire prime non seulement sur les lois nationales antérieures, mais également sur les lois nationales postérieures. La Cour de justice a notamment expliqué que les lois nationales postérieures ne sont pas valablement formées si elles sont contraires aux normes communautaires. Elle a souligné que "le fait de reconnaître une efficacité juridique quelconque à des actes législatifs nationaux empiétant sur le domaine à l'intérieur duquel s'exerce le pouvoir législatif de la Communauté, ou autrement incompatibles avec les dispositions du droit communautaire, reviendrait à nier, pour autant, le caractère effectif d'engagements inconditionnellement et irrévocablement assumés par les États membres, en vertu du traité, et mettrait ainsi en question les bases mêmes de la Communauté". Cela fait écho à la formulation de l'arrêt Costa contre Enel, selon lequel l’absence de primauté du droit communautaire ferait perdre à celui-ci « son caractère communautaire » et mettrait en cause « la base juridique de la Communauté elle-même ». En substance, le projet spécifique communautaire, d’intégration juridique et de constitution d’un marché commun, qui interdit d’envisager toute atteinte au jeu des règles communes, n’aurait plus de sens si les États membres pouvaient moduler unilatéralement l’application des règles communes. En créant la Communauté Économique Européenne, les États membres se sont engagés à mettre en place un marché commun nécessitant un droit communautaire applicable de manière uniforme. Dès lors, un État membre ne saurait faire prévaloir une loi nationale, même postérieure, vis-à-vis du droit communautaire.
La Cour de justice a également précisé qui est en charge d'écarter l'application de la loi nationale contraire au droit communautaire. Elle a affirmé que "le juge national chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu'il ait à demander ou à attendre l'élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel". Par cette formule, la Cour de justice a érigé le juge national ordinaire en véritable juge communautaire, doté du pouvoir et du devoir d'écarter l'application d'une loi nationale contraire au droit communautaire, sans attendre son abrogation par le législateur ou une déclaration d'inconstitutionnalité du juge constitutionnel. Cette solution a été saluée car, dans le cas contraire, la loi nationale contrevenant au droit communautaire continuerait à s'appliquer jusqu'à son abrogation ou sa déclaration d'inconstitutionnalité, empêchant ainsi l'application uniforme du droit communautaire. La jurisprudence Simmenthal, confiant au juge national ordinaire la faculté d'écarter l'application de la loi nationale contraire, a été confirmée à de multiples reprises par la Cour de justice. Cependant, certains juges nationaux, notamment le Conseil d'État français, ont montré des réticences à s'aligner sur la conception de la Cour de justice en la matière. Si la Cour de cassation française, dès son arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975, a consacré la primauté du droit communautaire sur la loi nationale, même postérieure, et autorisé le juge judiciaire à écarter l’application d’une loi nationale contraire au droit communautaire, le Conseil d'État continuait de privilégier une vision légicentriste, conformément à sa « jurisprudence des semoules » (CE, Sect., 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France) selon laquelle la loi postérieure à un traité international exprime le dernier état de la volonté générale et doit en conséquence être appliquée par le juge national, même si elle est incompatible avec ledit traité.
L'Affaire Nungesser et le Droit d'Obtention pour les Semences de Maïs
Au-delà des principes généraux, le droit de l'Union européenne a également dû se confronter à des questions spécifiques, notamment dans le secteur agricole. L'Affaire 258/78 : L.C. Nungesser KG et Kurt Eisele contre Commission des Communautés européennes est un exemple significatif de cette application sectorielle. Cet arrêt de la Cour de Justice du 8 juin 1982 avait pour objet l'annulation de la décision 78/823/CEE de la Commission, du 21 septembre 1978, relative à une procédure d'application de l'article 85 du Traité CEE. Le cœur de cette affaire portait sur le "droit d'obtention" en matière de semences de maïs.
Le droit d'obtention végétale est une forme de droit de propriété intellectuelle accordée aux obtenteurs de nouvelles variétés végétales. Il permet à l'obtenteur d'avoir un droit exclusif sur la production et la commercialisation de sa variété. L'application de l'article 85 du Traité CEE (devenu l'article 101 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne - TFUE) dans ce contexte est cruciale, car cet article interdit les ententes et pratiques concertées qui ont pour objet ou pour effet de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence au sein du marché commun. Les "prises de position des entreprises" et le "mémoire de la Commission" mentionnés dans le dossier soulignent la complexité des intérêts en jeu. La Commission avait, en 1978, pris une décision concernant des accords de licence exclusive dans le domaine des semences de maïs, estimant qu'ils pouvaient restreindre la concurrence.
L'arrêt Nungesser de 1982, qui a statué sur la contestation de cette décision de 1978, a donc eu à concilier les droits de propriété intellectuelle des obtenteurs avec les principes de libre concurrence au sein du marché commun. Bien que les détails de l'arrêt lui-même ne soient pas fournis, le simple fait qu'une décision de la Commission datant de 1978 ait été attaquée au regard de l'article 85 du Traité CEE concernant les semences de maïs démontre l'attention portée, dès cette période, à la structuration du marché agricole européen et à la libre circulation des produits et des innovations. Il met en lumière l'importance du contrôle exercé par la Commission et la Cour sur les accords commerciaux susceptibles d'entraver le bon fonctionnement du marché unique, même lorsqu'ils concernent des droits exclusifs sur des variétés végétales.
Les Enjeux Contemporains : Maïs Génétiquement Modifié et la Clause de Sauvegarde
Les questions relatives aux semences de maïs ont pris une dimension nouvelle avec l'avènement des organismes génétiquement modifiés (OGM). En France, la question des OGM a toujours été un véritable casse-tête pour le Gouvernement, tiraillé entre, d'une part, la défense du productivisme agricole et, d'autre part, l'opinion publique qui leur est très majoritairement hostile. Il existe, également, un débat au sein de celui-ci entre les personnes qui souhaitent une mise en œuvre opérationnelle du principe de précaution et celles qui considèrent que la décision de suspendre un OGM est avant tout une décision politique.
Le maïs "MON 810", une variété génétiquement modifiée, avait été autorisé en 1998 par la Commission européenne sur la base de la Directive (CE) 90/220 du 23 avril 1990, aujourd'hui remplacée par la Directive (CE) 2001/18 du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement. La Directive (CE) 2001/18 a introduit le principe de la durée limitée (dix ans au maximum) de l'autorisation, en prévoyant une procédure simplifiée pour le renouvellement des autorisations déjà octroyées au titre de la Directive (CE) 90/220. La notification relative à la mise sur le marché du MON 810 avait été adressée aux autorités françaises, qui l'ont transmise à la Commission avec un avis favorable. Par une décision du 22 avril 1998, la Commission a fait connaître son propre consentement, et la République française a délivré l'autorisation par un arrêté du 3 août 1998.
Cependant, le 7 février 2008, le ministre de l'Agriculture français a suspendu la commercialisation de la seule plante génétiquement modifiée autorisée à la culture dans l'Union européenne, le maïs "MON 810", par un arrêté modifié par l'arrêté du 13 février 2008. Cette suspension avait été ordonnée sur la base de la clause de sauvegarde prévue par l'article 23 de la Directive (CE) 2001/18, qui énonce qu'en cas de risque grave, un État peut prendre des mesures urgentes telles que la suspension de la mise sur le marché. Dans le cadre de la Directive (CE) 2001/18, la mesure de commercialisation d'un OGM sur son territoire est prise directement par l'État en question. De son côté, la Haute autorité provisoire sur les OGM, nouvellement créée par le "Grenelle de l'environnement" (loi n° 2009-967 du 3 août 2009), avait émis un avis très réservé sur l'innocuité de l'OGM "MON 810" le 9 janvier 2008. C'est sur la base de cet avis que la clause de sauvegarde avait été mise en œuvre par le Gouvernement.
Par la suite, la société Monsanto France et deux autres semenciers ont attaqué cette décision ministérielle devant le Conseil d'État. Dans une décision rendue le 8 septembre 2011 (CJUE, aff. C-58/10), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a estimé que la clause de sauvegarde prise par la France en février 2008 pour suspendre la culture du maïs transgénique "MON 810" était illégale en raison d'un vice de procédure. Elle a considéré que c'est la procédure prévue par l'article 34 du Règlement (CE) n° 1829/2003 du 22 septembre 2003 qui aurait dû être utilisée. Cet article permet, notamment, aux opérateurs qui le souhaitent d'obtenir une autorisation unique, laquelle porte aussi bien sur la culture que sur les utilisations alimentaires d'un produit génétiquement modifié. L'article 34, intitulé "mesures urgentes", permet à un État de saisir la Commission européenne en cas de risque grave afin que cette dernière prenne des mesures conservatoires allant jusqu'à la suspension.
Par la suite, le Conseil d'État a annulé les arrêtés ministériels suspendant la culture du maïs OGM "MON 810", au motif que le ministre n'avait pas établi l'existence de circonstances de nature à caractériser une urgence et d'une situation susceptible de présenter un risque important mettant en péril de façon manifeste la santé humaine, la santé animale ou l'environnement (CE, 28 novembre 2011, deux arrêts, n° 312921 et n° 313546). Le ministre de l'Agriculture a alors pris un nouvel arrêté, immédiatement annulé par la Haute juridiction administrative (CE 3° et 8° s-s-r., 1er août 2013, n° 358103). Aux termes d'un nouvel arrêté ministériel, le Conseil d'État a cette fois rejeté la demande de suspension (CE référé, 5 mai 2014, n° 376808), estimant que les requérants ne justifiaient pas d'une situation d'urgence, l'une des conditions qui doit être impérativement remplie pour que le juge procède à cette suspension. Il a, en particulier, estimé que l'arrêté ne portait pas une atteinte grave et immédiate à la situation économique des requérants et de la filière, la culture du maïs "MON 810" ne représentant qu'une place très réduite des cultures.
Union européenne : feu vert à un maïs OGM malgré une forte opposition
Dans leur décision du 28 mai 2014, les Sages de la rue de Montpensier, faisant référence au Conseil Constitutionnel, ont rejeté l'argumentation des sénateurs et députés requérants selon laquelle cette interdiction de culture est contraire au principe de primauté du droit européen, aux articles 55 et 88-1 de la Constitution et aux dispositions de plusieurs Directives et Règlements de l'Union européenne, en particulier l'article 23 de la Directive du 12 mars 2001 et l'article 34 du Règlement du 22 septembre 2003 précités. L'article 55 de la Constitution énonce, en effet, que "les Traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou Traité, de son application par l'autre partie". Le Conseil constitutionnel précise que, "si ces dispositions confèrent aux Traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution […] le moyen tiré du défaut de compatibilité d'une disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un grief d'inconstitutionnalité". Depuis sa décision "IVG" rendue le 15 janvier 1975, le Conseil constitutionnel rappelle de façon constante que l'article 55 de la Constitution institue une règle de conflit de normes. Il appartient à tout juge chargé de l'application de la loi de faire respecter cette règle de conflit qui conduit à écarter la loi nationale lorsqu'elle est incompatible avec un engagement international ou européen en vigueur. La hiérarchie posée par l'article 55 ne constitue donc pas une règle de validité constitutionnelle des lois. Cette jurisprudence a été confirmée avec constance depuis, tant pour des Traités internationaux que pour le droit communautaire.
Cependant, le débat n'est pas tout à fait clos car le champ de la loi interdisant la culture de maïs transgénique sur le territoire français est très réduit et ne couvre pas tous les OGM. Elle ne concerne que les variétés de maïs génétiquement modifié et non tous les OGM en général comme le colza ou la pomme de terre qui sont également susceptibles de modifications génétiques. Par ailleurs, elle ne concerne que la mise en culture ; elle n'interdit donc pas la commercialisation de produits alimentaires, pour les hommes ou les animaux, composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés. Par définition, cette loi n'interdit pas les OGM cultivés dans un autre État membre de l'Union européenne.
Interaction des Normes Nationales et Européennes face au Principe de Précaution
La saga du maïs MON 810 met en lumière une question fondamentale : la répartition des compétences entre les États membres et l'Union européenne, en particulier lorsqu'il s'agit de la maîtrise des risques et de l'application du principe de précaution. La société requérante, Monsanto SAS, avait demandé l'annulation de l'arrêté ministériel du 7 février 2008, modifié par l'arrêté du 13 février 2008, soutenant que le maïs "MON 810", utilisé pour l'alimentation des animaux, ne relèverait, désormais, que des dispositions du Règlement (CE) n° 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003. Cette argumentation pose la question de savoir, lorsqu'un OGM constituant un aliment pour animaux a été mis sur le marché avant la publication du Règlement précité, si le produit en cause doit être regardé comme étant au nombre des produits mentionnés par les dispositions de l'article 12 de la Directive (CE) 2001/18 du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement.
De surcroît, elle interroge si, dans cette hypothèse, cet OGM est soumis, pour ce qui concerne les mesures d'urgence pouvant être prises postérieurement à la délivrance de l'autorisation de mise sur le marché, au seul article 34 du Règlement, ou si, au contraire, de telles mesures peuvent être prises par un État membre sur le fondement de dispositions nationales qui en assurent la transposition. Dans l'hypothèse où les mesures d'urgence ne pourraient intervenir que dans le cadre des dispositions de l'article 34 du Règlement (CE) du 22 septembre 2003, la question se pose de savoir si une mesure telle que celle de l'arrêté attaqué peut être prise, et dans quelles conditions, par les autorités d'un État membre au titre de la maîtrise du risque. La suspension de la mise en culture des variétés de semences de maïs génétiquement modifié relève-t-elle de la compétence des États membres de l'UE ? Telle est la question à laquelle le Conseil d'État sursoit à statuer dans un arrêt rendu le 6 novembre 2009 (CE 3° et 8° s-s-r., 6 novembre 2009, n° 313605, Société Monsanto SAS).
Dans l'hypothèse où les autorités d'un État membre peuvent intervenir, la requête soulève, enfin, la question de savoir, en tenant, notamment, compte du principe de précaution, quel degré d'exigence imposent les dispositions de l'article 23 de la Directive subordonnant l'intervention de mesures d'urgence à la condition que le produit soit "de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour […] l'environnement", en matière d'identification du risque, d'évaluation de sa probabilité et d'appréciation de la nature de ses effets. Ce dilemme juridique met en évidence les tensions entre l'harmonisation du marché intérieur européen et la capacité des États membres à protéger la santé publique et l'environnement en fonction de leurs propres perceptions et évaluations des risques. La complexité est accrue par la nature évolutive de la science et l'incertitude inhérente à l'évaluation des risques des technologies nouvelles, telles que les OGM.
Les décisions de la CJUE, du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel sur ces questions illustrent la dynamique constante entre les différents niveaux de droit et les autorités juridictionnelles, chacun cherchant à définir les limites de son pouvoir et les conditions d'application des normes. Elles rappellent que, malgré des principes de primauté bien établis depuis des arrêts comme Simmenthal en 1978, leur mise en œuvre concrète dans des domaines complexes et sensibles comme les biotechnologies agricoles reste un terrain de débat et d'ajustements juridiques permanents. La jurisprudence autour des semences de maïs, qu'elles soient traditionnelles ou génétiquement modifiées, témoigne ainsi de la vitalité du droit de l'Union européenne et de sa capacité à s'adapter aux défis économiques, sociaux et environnementaux, tout en maintenant l'équilibre entre intégration et souveraineté nationale.