La question de la gestion des semences, de leur production à leur réutilisation, constitue l'un des piliers les plus complexes et les plus débattus du droit agricole contemporain. Entre impératifs de sécurité sanitaire, protection de la propriété intellectuelle et sauvegarde de la biodiversité, le cadre réglementaire européen et français dessine un paysage normatif où s'affrontent des visions radicalement divergentes de l'agriculture.
L'architecture du Catalogue officiel : garantir l’identité et la qualité
Pour pouvoir être commercialisée dans l’Union européenne, toute nouvelle variété d’une espèce listée aux niveaux communautaire et français doit être inscrite à un Catalogue officiel national puis européen. Les catalogues européens (grandes cultures, potagères, fruitières) reprennent les catalogues nationaux, et répertorient ainsi toutes les variétés autorisées à la commercialisation sur le territoire de l’Union européenne.
L’inscription à un Catalogue est obligatoire pour la plupart des espèces cultivées, sauf pour les plantes ornementales, certaines aromatiques, les plantes médicinales et à parfum ainsi que certaines espèces cultivées dites « mineures » (par exemple le millet et le quinoa). Pour les variétés dites « de conservation », qui correspondent à des variétés de plantes naturellement adaptées aux conditions locales et régionales et menacées d’érosion génétique (races primitives ou variétés de pays), il y a des dispositifs particuliers permettant l’inscription, la production et la commercialisation, pour les espèces de grandes cultures et de potagères. Cela permet l’utilisation durable de ces ressources génétiques.
Pour être inscrites au catalogue, les variétés doivent respecter plusieurs critères. Une variété doit être distincte des variétés déjà inscrites, homogène et stable (DHS). Ces exigences sont obligatoires et harmonisées au niveau européen (OCVV) sur la base de lignes directrices mondiales (UPOV). En ce qui concerne les plantes agricoles, la variété doit également posséder une valeur agronomique, technologique et environnementale (VATE) suffisante par rapport aux variétés les plus utilisées du moment. Les études de DHS et de VATE sont réalisées par le Groupe d’étude et de contrôle des variétés et des semences (le GEVES).
La certification « produit » : un impératif de sécurité
Pour pouvoir être commercialisées dans l’Union européenne, les semences des variétés des principales espèces de grandes cultures et des plants de pomme de terre sont soumises à une certification « produit ». Cette certification est obligatoire et officielle. Elle est mise en place par les pouvoirs publics de chaque Etat membre. Des contrôles officiels sont réalisés au cours de la production et du conditionnement.
Pour être certifiés, les semences et les plants doivent répondre à plusieurs critères :
- Identité variétale : les semences d’une espèce donnée doivent être d’une variété identique à sa description officielle.
- Pureté variétale : les semences contenues dans un sac doivent être toutes de la même variété.
- Pureté spécifique : il doit y avoir une quantité limitée de semences d’autres espèces ou de graines d’espèces adventices.
- Faculté germinative : les semences doivent offrir une bonne capacité à germer.
- Normes sanitaires : les semences doivent être saines et ne pas transmettre de maladies.
La réglementation est établie dans l’intérêt de l’utilisateur ; elle protège également le commerçant contre la concurrence déloyale. La réglementation communautaire de l’agriculture biologique impose aux producteurs bio d’utiliser des semences produites selon les conditions de l’agriculture biologique. Les Etats membres doivent mettre à disposition une base de données pour gérer l’offre et la demande.
Propriété intellectuelle : le Certificat d’Obtention Végétale (COV)
Pour permettre aux sélectionneurs d’être rémunérés pour leur activité de recherche en limitant la « contrefaçon » des variétés, une réglementation spécifique en matière de propriété intellectuelle a été mise en place aux niveaux communautaire et français : le Certificat d’Obtention Végétale. Le COV confère à son titulaire une exclusivité sur la variété qu’il a sélectionnée, lui permettant en particulier de produire et de vendre cette variété, tout en laissant un libre accès au matériel génétique à des fins de recherche et sélection, afin de créer de nouvelles variétés, sans qu’il soit nécessaire d’avoir l’accord du propriétaire.
C’est ce que l’on appelle l’« exception du sélectionneur ». La réglementation européenne, pour 21 espèces, et la loi française, pour ces mêmes 21 espèces et 13 autres, prévoient des exemptions à ce droit en faveur des agriculteurs. C’est ainsi que pour les variétés protégées par un certificat européen ou par un certificat français, les agriculteurs peuvent produire, sur leur exploitation et pour réensemencer leurs champs, des semences de ferme de ces espèces sans demander l’autorisation à l’obtenteur, sous réserve de lui verser une contrepartie financière pour l’utilisation de la variété protégée.
La question controversée des semences de ferme
Vous imaginez sans doute que les agriculteurs peuvent récolter les graines de leurs champs pour les replanter l’année suivante ? Eh bien non ! Depuis plusieurs décennies déjà, c’est illégal pour les plantes qui ont un COV. Normalement, on n’avait pas le droit de ressemer ces graines-là… Sauf qu’il était d’usage de le faire malgré tout ! C’était toléré. Eh bien c’est fini. Ce sera maintenant définitivement impossible.
Sur les quelque 5 000 variétés de plantes cultivées dans le commerce, 1 600 sont protégées par un COV. Ces dernières représentent 99 % des variétés cultivées par les agriculteurs. La moitié des céréales cultivées étaient jusqu’ici ressemées par les agriculteurs, selon la CNDSF (Coordination nationale pour la défense des semences fermières). Pour le ministère de l’Agriculture, ces semences « ne peuvent pas être libres de droit, comme elles le sont aujourd’hui ».
Biodiversité et "semences paysannes" : des visions divergentes
Selon l’association Kokopelli, pour la libération de la semence et de l’humus, le catalogue officiel est limitatif de « variétés » et contribue à réduire la biodiversité en imposant des normes de « distinction, homogénéité, stabilité » (DHS) qui n’ont aucune légitimité. L’association rêve d’une communauté de jardiniers et de paysans qui pourraient partager des semences non certifiées, non inscrites, non conformes, non traitées, non irradiées, non cataloguées.
La Loi Biodiversité de 2016 reconnaît désormais à tous les agriculteurs le droit d’échanger des semences. Ce droit d’échange entre paysans peut sembler naturel, mais il n’était jusqu’alors pas inscrit dans le droit. Avec son article 9, la Loi Biodiversité scelle désormais dans le droit français l’interdiction du brevetage du vivant, aussi appelé brevetage des « traits natifs ». En revanche, le droit européen ne l’interdit pas. Par ailleurs, cette interdiction de brevetage ne concerne que les plantes et les animaux.
Évolution du cadre réglementaire récent
La production et le commerce des semences et plants sont continuellement ajustés par des textes techniques. En juin 2025, de nouveaux règlements techniques ont été homologués pour la production, le contrôle et la certification des semences de soja, de variétés de conservation, et de semences standards de légumes. Ces mesures s'inscrivent dans une volonté de structurer la filière tout en répondant aux enjeux sanitaires, comme l'atteste la modification du Règlement d’exécution (UE) 2019/2072 suite à l’inscription de virus comme le ToBRFV sur la liste des organismes réglementés non de quarantaine.
Face à la mondialisation des échanges et le changement climatique, la réglementation santé des végétaux vise à empêcher l’introduction dans l’Union européenne et la diffusion d’organismes nuisibles. Le nouveau règlement européen relatif à la santé des végétaux est entré en application le 14 décembre 2019. Il impose des exigences accrues, notamment l'utilisation de passeports phytosanitaires pour la circulation des végétaux, bien que ce document ne soit pas requis pour l’approvisionnement direct aux utilisateurs non professionnels, sauf en cas de vente à distance.
Le contrat de multiplication et les relations interprofessionnelles
Les parcelles de production sont mises en place par des agriculteurs en application d’un contrat de multiplication. Le contrat de multiplication constitue la base de la relation entre l’agriculteur-multiplicateur et l’établissement semencier, deux des métiers importants de la filière. Ce document écrit comporte deux parties : un document signé par les deux contractants et une convention-type de multiplication/production de semences et plants.
La convention-type fixe, en particulier, les obligations de l’agriculteur et de l’établissement, ainsi que les modalités d’agréage et de paiement de la récolte. L’accord interprofessionnel a pour objet de régir les relations contractuelles, incluant des annexes spécifiques détaillant les dispositions complémentaires pour différentes espèces (céréales, maïs, oléagineux, chanvre, plants de pomme de terre, etc.). Le contrat de multiplication doit obligatoirement être déclaré à SEMAE (ex-GNIS). Tout litige survenant au sujet de l’application de la convention devra, préalablement à toute instance judiciaire, être soumis à l’avis de la Commission interprofessionnelle de conciliation de la section concernée.
Enjeux futurs : biotechnologies et semences biologiques
Le décret n° 2025-345 du 14 avril 2025 relatif à la modification de la liste des techniques d’obtention d’organismes génétiquement modifiés illustre la complexité du débat sur les nouvelles techniques de mutagénèse. La recherche de l’équilibre entre l’innovation variétale, nécessaire pour répondre aux défis climatiques, et la préservation d’un modèle agricole diversifié reste au cœur des préoccupations.
Alors que les hybrides, issus du croisement entre deux lignées, sont largement utilisés en grande culture (maïs, tournesol, colza) pour leur vigueur et leurs rendements, le débat sur la dépendance envers les semenciers reste vif. Pour les partisans de la filière conventionnelle, la contribution financière des agriculteurs via les COV est indispensable pour financer 10 à 20 ans de recherche. Pour les défenseurs des semences paysannes, cette dynamique participe à une privatisation du vivant qui appauvrit la résilience des fermes face aux aléas de la nature.