Introduction à la problématique des Mineurs Étrangers Non Accompagnés (MENA)
En droit belge, la notion de mineur étranger non accompagné, généralement simplifié en "MENA", désigne les jeunes (enfants de moins de 18 ans) d'origine étrangère qui arrivent en Belgique sans leurs parents ou sans leurs représentants légaux, donc sans être accompagnés d'un adulte qui exerce l'autorité parentale ou encore une tutelle sur eux. Ce statut particulier a fait l'objet de l'adoption d'un régime spécifique en Belgique en 2002, permettant de voter une loi à la fin de cette année afin de créer un organisme d'assistance et de prise en charge des MENA, appelé le service des Tutelles.
La migration des enfants est un phénomène fréquent. Selon l’Agence des Nations unies pour les réfugiés, 24 millions d’enfants dans le monde ont été poussés à franchir des frontières en raison de conflits et de violences. Les enfants migrent pour de multiples raisons : pour fuir les conflits, les guerres ou les catastrophes naturelles, pour échapper à la violence, à la discrimination, à la persécution ou à un préjudice grave, à l’exploitation ou au travail forcé, pour rechercher de meilleures opportunités économiques et éducatives ou pour retrouver les membres de leur famille. Selon les chiffres communiqués par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), au cours de l’année 2021, près de 26.000 personnes ont introduit une demande de protection internationale en Belgique. Ces chiffres sont en nette augmentation depuis plusieurs années. La Belgique est l’un des principaux pays européens de destination des MENA.
Chaque année, des milliers de mineurs non accompagnés disparaissent des radars. Il y a trop peu de coopération européenne pour suivre les disparitions à travers les frontières. Cela augmente le risque de diverses formes d'exploitation. Les mineurs non accompagnés sont particulièrement vulnérables parmi les réfugiés, car ils ne sont pas accompagnés d'un parent ou d'un tuteur légal et sont davantage exposés aux trafiquants d'êtres humains et aux passeurs. En outre, les structures d’accueil ne sont, dans la plupart des cas, pas adaptées à leurs besoins, malgré les efforts déployés. Le profil de ces jeunes non accompagnés est très diversifié. Child Focus veut avant tout prévenir la disparition de ce groupe cible vulnérable. À cette fin, elle rencontrera les principaux acteurs de terrain et les partis politiques pour élaborer une stratégie commune. Child Focus n’agit pas seule et collabore. La disparition de MENA est par définition un problème transfrontalier. Selon Europol, l’agence de renseignement de l’UE, au moins 10 000 mineurs étrangers non accompagnés ont disparu après leur arrivée en Europe. On craint que beaucoup n’aient été des victimes de trafiquants d’êtres humains.
Le cadre législatif belge pour les MENA
En Belgique, deux lois consacrent une définition du MENA : la loi du 12 janvier 2007 sur l’accueil des demandeurs d’asile et de certaines autres catégories d’étrangers (dite « Loi Accueil ») et la loi relative à la tutelle des mineurs étrangers non accompagnés du 24 décembre 2002 (dite « Loi Tutelle »). Cette dernière définit le MENA comme « toute personne de moins de dix-huit ans (…) non accompagnée par une personne exerçant l’autorité parentale ou la tutelle (…) ressortissante d’un pays non-membre de l’Espace économique européen (…). »
Les balises de la tutelle des MENA se retrouvent consignées dans la loi-programme du 24 décembre 2002. Cette loi met en place un système barricadé du signalement d’un mineur étranger non accompagné. Elle instaure également une obligation de signalement à toute autorité qui, à la frontière du Royaume ou sur le territoire, aurait connaissance d’une personne qui pourrait être un MENA. L’autorité en question doit en informer immédiatement le service des Tutelles ainsi que toutes les autres autorités compétentes. L’objectif du législateur est d’abord et avant tout d’assurer une prise en charge rapide et effective des MENA, indépendamment du statut de séjour du jeune. Cette volonté est indéniablement liée à la nature vulnérable d’un enfant.
Depuis le 21 novembre 2014, les mineurs européens considérés comme étant vulnérables bénéficient également de la même protection prévue par la loi tutelle. Depuis le 21 novembre 2014, les mineurs européens vulnérables bénéficient également de la même protection.
5 minutes pour comprendre la situation des mineurs non accompagnés
La procédure d'accueil et d'identification des MENA
Plusieurs procédures sont ouvertes aux MENA qui se retrouvent en Belgique. Dès que le mineur se déclare MENA, il est immédiatement signalé au Service des tutelles et le processus d’identification du mineur est lancé. Le Service des tutelles va prendre en charge le mineur et ouvrir un dossier. Il va vérifier s’il remplit les conditions de l’article 5 de la Loi tutelle (procédure d’identification). Ce processus peut prendre plusieurs semaines/mois. Lors de cette étape, le MENA doit fournir des documents d’identité (s’il en dispose) et répondre à quelques questions personnelles. Une fois l’enregistrement effectué, un centre d’accueil lui est attribué au sein d’un COO, Centre d’Orientation et d’Observation. Il y sera logé et nourri durant toute la durée de la procédure d’identification par le service des tutelles.
À la suite de cet enregistrement et après identification par le Service des tutelles, le MENA reçoit une convocation afin de finaliser l’introduction de sa demande d’asile à l’Office des étrangers. À ce stade, des questions plus poussées seront posées au demandeur d’asile : sur son identité, son pays d’origine, le trajet migratoire emprunté, les raisons de son départ. Cette étape est la plus importante et la plus lourde de la procédure d’asile. Durant cette audition approfondie, le MENA est auditionné par un officier de protection qui est spécifiquement formé pour pouvoir auditionner un mineur étranger non accompagné. L’enfant doit s’exprimer en détail sur la raison de sa demande d’asile en Belgique (donc sur ses craintes de persécutions en cas de retour dans son pays). Pour cette étape cruciale, le MENA est obligatoirement accompagné de son tuteur ou sa tutrice et doit rassembler une majorité d’informations et de documents sur son identité, les raisons de son départ, le trajet migratoire emprunté, son lieu de résidence dans son pays d’origine, les raisons de sa demande d’asile, etc.
Sur la base de l’examen des éléments du dossier du MENA, le CGRA rend une décision sur la demande de protection internationale. Cette dernière statue sur le statut de réfugié et sur le statut de protection subsidiaire. En cas de décision positive quant au statut de réfugié, le MENA est reconnu comme réfugié en cas de demande d’asile. Il obtient alors, dans un premier temps, un permis de séjour limité à 5 ans (carte A), puis, un permis de séjour illimité (carte B) et ses parents peuvent introduire une demande de regroupement familial. Lorsque c’est un statut de protection subsidiaire qui est octroyé, le MENA obtient un permis de séjour d’un an prolongeable (carte A). Sa famille peut également introduire une demande de regroupement familial. Si le CGRA estime que la crainte de persécution ou que le risque d’atteintes graves du MENA n’est pas fondé, aucun statut de protection internationale n’est accordé.
Les droits fondamentaux des MENA et les défis de leur mise en œuvre
Adoptée 30 ans après la Déclaration des droits de l’enfant, la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, bible des droits de l’enfant, est un traité international adopté par l’Assemblée générale de l’ONU le 20 novembre 1989. Ce texte issu du droit international des droits humains a pour spécificité de n’aborder que les droits des enfants, groupe particulièrement vulnérable qui nécessite une attention particulière dans plusieurs domaines. Son objectif principal est d’éliminer tous les obstacles juridiques, politiques et économiques au bon exercice des droits de l’enfant au sein des États signataires. Les droits que la Convention consacre doivent être considérés comme un tout indissociable. En effet, ce texte se caractérise par l’existence de quatre principes cardinaux qui en constituent le fondement. Il s’agit des principes de non-discrimination, de la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, du droit à la vie, à la survie et au développement, du respect de l’opinion de l’enfant et son droit à la participation. Chaque État partie doit se référer et se conformer à ces principes lorsqu’il interprète et applique la Convention. Le Comité des droits de l’enfant précise qu’en plus d’être définis comme des principes, ils sont également considérés comme des droits autonomes qui ne peuvent être violés.
Le droit à l’accueil est consacré dans la « Directive Accueil » qui harmonise les conditions d’accueil des demandeurs d’asile dans les différents États membres de l’Union européenne afin de limiter les mouvements secondaires de demandeurs motivés par des conditions d’accueil plus favorables. Elle garantit l’accès à l’accueil des demandeurs d’asile, découlant du droit à la dignité humaine, tel que consacré dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Le respect de la dignité humaine est donc un principe phare de la Directive. La CJUE rappelle la nature positive de ce droit en précisant que l’obligation étatique de garantir un tel niveau de vie impose de « l’assurer en permanence et sans interruption ». La Directive prévoit également une aide financière ou matérielle dans un centre d’accueil offrant la garantie d’un niveau de vie digne. Cette obligation signifie que la Belgique, en tant qu’État membre ne pourrait être libérée de l’obligation d’octroi d’une aide matérielle en invoquant la saturation du réseau, puisqu’il s’agit d’une obligation de résultat. Suivant ce raisonnement, doivent être rejetées toutes les circonstances invoquées par l’État belge pour justifier le non-respect de ses obligations. En effet, il convient de relever le caractère inhérent des variations de flux de demandeurs de protection à la notion même de migration: l’État belge doit prévoir les structures appropriées pour faire face à ces hausses.
La Directive Accueil est transposée en droit belge essentiellement dans la loi du 12 janvier 2007 sur l’accueil des demandeurs d’asile et de certaines autres catégories d’étrangers, dite « Loi Accueil ». Celle-ci se fait l’écho de l’instrument européen en affirmant que tout demandeur d’asile a droit à un accueil qui lui permet de mener une vie conforme à la dignité humaine, sans condition. En Belgique, cette aide matérielle est prise en charge par les structures d’accueil communautaires gérées par Fedasil ou un partenaire avec lequel Fedasil a conclu une convention spécifique pour l’accueil des mineurs. En vertu de la Loi Accueil, lorsqu’un MENA se présente auprès de Fedasil, il doit être accueilli au sein d’un COO. Cet accueil est prévu pour « une durée de quinze jours au maximum pouvant être prolongée de cinq jours en cas de circonstances exceptionnelles dûment motivées ».
Deuxièmement, une phase de stabilisation : après l’identification de la personne en tant que MENA, il ou elle est orienté.e vers une structure d’accueil collective adaptée à sa situation. Troisièmement, une phase d’autonomie accompagnée : les MENA âgés de plus de 16 ans dont la demande de protection internationale a été acceptée (ou qui ont obtenu un titre de séjour) peuvent être orientés vers la troisième phase d’accueil.
La prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant est l’un des principes fondamentaux de la CIDE. Ce principe est toutefois vague, souple et adaptable, son interprétation variant en fonction du temps et du lieu. Le Comité des droits de l’enfant et la doctrine ont tant bien que mal tenté d’en dessiner les contours et d’en préciser la portée. Toutefois, aucune définition univoque de cette notion n’existe réellement, le Comité souligne la complexité de cette notion et précise qu’elle est liée aux autres dispositions de la Convention. L’article 37 de la Loi Accueil indique que toutes les décisions concernant le mineur doivent être prises dans son intérêt supérieur. En outre, cette disposition ajoute que certains facteurs doivent être pris en considération lors de l’évaluation de l’intérêt supérieur de l’enfant, entre autres : « 1° les possibilités de regroupement familial; 2° le bien-être et le développement social du mineur, en accordant une attention particulière à la situation personnelle du mineur; 3° les considérations tenant à la sûreté et à la sécurité, en particulier lorsque le mineur est susceptible d’être une victime de la traite des êtres humains; 4° l’avis du mineur, en fonction de son âge, de sa maturité et de sa vulnérabilité. »
Les défis institutionnels et la question de l'évaluation de l'âge
En application de l’article 35 de la Constitution, « l’autorité fédérale n’a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même ». Les Communautés et les Régions ont, elles, des compétences pour les autres matières, « dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi ». Les MENA sont les premières victimes de cette lasagne institutionnelle. Nous constatons qu’il y a très souvent des différends liés à la répartition des compétences entre Fedasil et les Communautés, lesquelles se renvoient régulièrement la balle. Certains acteurs de terrain rencontrés ont soulevé le sentiment que ni le Fédéral, ni les Communautés ne veulent vraiment travailler avec les MENA. En fait, une volonté est affichée mais dans les faits, les actions sont longues à mettre en place et cette querelle de compétences ralentit encore plus le processus. D’autant plus que la prise en charge et l’accompagnement de ces jeunes sont particulièrement complexes et qu’il y a encore beaucoup de choses à inventer. D’aucuns ont soulevé l’impact de ce ping-pong institutionnel lorsqu’il s’agit de la prise en charge de la santé mentale des MENA. Cette problématique est plus visible dans le sud du pays que dans le nord. À titre d’exemple cité par Hedwige de Biourge, responsable de la cellule MENA/Jeunes chez Fedasil, des conventions ont été signées par Fedasil avec d’un côté, la Fédération Wallonie-Bruxelles et de l’autre, la Communauté flamande, prévoyant la création respectivement de 130 et 150 places spécialisées. Seule la Fédération Wallonie-Bruxelles revient souvent sur la question de la compétence en soulignant que l’accueil des MENA fait partie d’une approche humanitaire et solidaire.
La scolarité qui leur est proposée ne leur permet pas de développer leur potentiel au maximum. En effet, nombreux sont les enfants non accompagnés qui bénéficiaient d’une scolarité totalement normale dans leur pays d’origine. Toutefois, de nos entretiens avec les intervenant.e.s du terrain, il ressort qu’en classe DASPA, les MENA n’ont pas réellement de choix quant à leur orientation.
Le Conseil d’État et l’évaluation de l’âge des MENA : les suites de l’arrêt F.B. c. Belgique. L’arrêt du Conseil d’État annule une décision de cessation de prise en charge d’un jeune en tant que mineur étranger non accompagné (« MENA ») par le Service des tutelles. Il fait suite à l’arrêt F.B. c. Belgique de la Cour européenne des droits de l’homme et sanctionne le non-respect, par le service des tutelles, des garanties découlant de l’article 8 de la CEDH, qui doivent entourer le processus aboutissant à la cessation de la prise en charge d’un MENA.
Dans le cas étudié, un jeune a introduit sa demande de protection internationale en déclarant être mineur. L’Office des étrangers, émettant des doutes sur sa minorité, a exigé des examens médicaux, notamment un triple test osseux. Les résultats de ce test ont indiqué qu’il était âgé d’au moins 23 ans, entraînant la cessation de sa prise en charge par le Service des tutelles. Le requérant a contesté cette décision devant le Conseil d’État, arguant une violation de son droit au respect de la vie privée garanti par l’article 8 de la CEDH. Il a notamment soulevé l'absence d'un entretien préalable approfondi, le manque de consentement éclairé aux examens médicaux, et l'absence d'accompagnement adéquat.
Le Conseil d’État, tout en reconnaissant la qualification de l'agent ayant mené l'entretien, a considéré que l'État belge n'avait pas suffisamment démontré que le requérant avait été informé de la nécessité de son consentement à l'examen osseux. Il a également souligné que la seule absence de document d'identité ne suffisait pas à justifier une telle procédure. Le processus décisionnel n'ayant pas été entouré des garanties suffisantes, le Conseil d’État a estimé que les conditions nécessaires à la suspension de l’exécution de la décision étaient réunies.
En droit belge, l’évaluation de l’âge des MENA est régie par la loi-tutelle et son arrêté royal d’exécution. En cas de doute sur la minorité, un examen médical, souvent un triple test osseux, est réalisé. Cependant, cette procédure fait l'objet de nombreuses critiques, tant nationales qu'internationales, quant à sa fiabilité et au respect des droits des enfants. Le Comité des droits de l’enfant recommande de ne recourir à ces méthodes qu'en cas de doute sérieux et insiste sur l'importance du principe du bénéfice du doute et des garanties procédurales.
Le recours devant le Conseil d’État est un recours de légalité, qui vérifie la conformité des actes administratifs aux normes juridiques supérieures. Cependant, il est critiqué pour son caractère non suspensif et son incapacité à réexaminer les faits, ce qui peut limiter son efficacité pour les MENA.
La tutelle des MENA et l'accès au dossier médical
Le Conseil national de l'Ordre des médecins a été interrogé concernant l'accès au dossier médical d'un mineur par le tuteur désigné en exécution de la loi du 24 décembre 2002 sur la tutelle des mineurs étrangers non accompagnés (MENA). Le tuteur a pour mission de prendre soin de la personne du mineur non accompagné et de veiller à ce qu'il reçoive un soutien psychologique et des soins médicaux appropriés.
La loi relative aux droits du patient prévoit que les droits du patient mineur, y compris l'accès à son dossier médical, sont exercés par son tuteur. Cependant, selon son âge et sa maturité, le patient mineur est associé à l'exercice de ses droits ou les exerce de manière autonome s'il est estimé apte à apprécier raisonnablement ses intérêts. Cette aptitude est appréciée au cas par cas par le médecin.
Le médecin peut refuser la demande du tuteur visant à obtenir copie du dossier afin de protéger la vie privée du patient. Dans ce cas, le droit de copie est exercé par un praticien professionnel désigné par le tuteur.
Le Conseil national de l'Ordre des médecins a estimé que le tuteur MENA peut demander à recevoir copie du dossier patient de son pupille. Si le médecin estime ne pas pouvoir accéder à sa demande, il doit préciser si son refus est justifié par l'aptitude du patient mineur à exercer de manière autonome ses droits ou par le souci de protéger sa vie privée.
Conclusion partielle : Vers une meilleure protection des MENA
La loi du 31 décembre 2002 a marqué une étape importante dans la reconnaissance et la protection des mineurs étrangers non accompagnés en Belgique. Cependant, les défis persistent, notamment en matière de coordination institutionnelle, d'évaluation de l'âge et de garantie des droits fondamentaux. La prise en compte de l'intérêt supérieur de l'enfant, le respect de sa dignité et la mise en œuvre effective des droits reconnus par les conventions internationales restent des objectifs cruciaux pour assurer un avenir digne à ces jeunes vulnérables. L'amélioration continue des procédures, une meilleure coopération européenne et une sensibilisation accrue aux spécificités de cette population sont nécessaires pour garantir que chaque MENA reçoive l'aide et la protection qu'il mérite.