Les murs de soutènement jouent un rôle fondamental dans l’aménagement de nos territoires. Ils sont particulièrement utiles lorsqu’il s’agit de composer avec des terrains en pente ou de protéger des infrastructures. Le plus souvent en béton armé, en pierres sèches ou en gabions, ces murs sont construits dans le but de contenir et de stabiliser des masses de terre, et ce afin de prévenir les glissements de terrain et les éboulements. Ainsi, dans les zones montagneuses ou vallonnées, un mur de soutènement peut être érigé pour soutenir une route située en contrebas, ce qui contribue à assurer la sécurité des usagers de cette route.
Du fait de ce rôle protecteur de la voie publique, l’entretien régulier de ces murs est très important. Un mur dont l’entretien est négligé se dégradera au fur et à mesure, ce qui peut venir compromettre sa stabilité et poser des risques pour les personnes et les biens à proximité. Pour toutes ces raisons, le sujet de la responsabilité de l’entretien et de la réparation de ces murs est déterminant.
La nature juridique du mur : entre propriété privée et domaine public
En principe, la responsabilité d’un ouvrage incombe à son propriétaire. Or, la propriété n’est pas toujours déterminée de façon évidente. C’est notamment le cas d’un mur de soutènement, constituant la limite entre une parcelle privée et la voie publique. En principe, le mur est présumé appartenir à titre exclusif au propriétaire de la parcelle dont il soutient les terres ou les bâtiments (Cass. 3e ch. civ., 15 juin 1994, n° 92-13.487).
Toutefois, ce mur de soutènement d’une voirie est en général un accessoire indispensable au domaine public, et donc il y a inclusion dans le domaine public routier à la condition que le bien appartienne à une personne publique. En cas de doute sur ce dernier point, il existe même une présomption de propriété publique, mais c’est une présomption simple : s’il est clair que le bien n’appartient pas à une personne publique, alors le mur ne peut relever du domaine public.
La théorie de l'accessoire permet d'intégrer dans le domaine public des biens qui ne s'y trouveraient pas initialement, comme un mur de soutènement de la voirie : le mur n’est pas affecté à la circulation mais peut être considéré comme du domaine public par accessoire s’il entretient un lien fort avec la route. Ce sont les critères du lien physique et fonctionnel (article L.2111-2 du CG3P).
Les critères de qualification : lien physique et fonctionnel
À ce jour, les murs de soutènement situés le long des voies publiques constituent des dépendances du domaine public routier s'ils sont implantés pour assurer le maintien de la chaussée ou s'ils contribuent à la sécurité des usagers. Comme le rappelle la jurisprudence, le mur de soutènement d'une voie communale qui concourt à la conservation de la voie et à la sécurité des usagers est un accessoire indissociable de la voie au sens de l'article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques.
Le juge administratif a précisé que, en l’absence de titre en attribuant la propriété au propriétaire des parcelles en surplomb, un mur situé à l’aplomb d’une voie publique et dont la présence évite la chute de matériaux qui pourraient provenir des fonds qui la surplombent, doit être regardé comme un accessoire de la voie publique, bien qu’il ait aussi pour fonction de maintenir les terres des parcelles qui la bordent (CE, 14 avril 2015, n° 369339). Il est indifférent que le mur ait la double fonction de protéger la voie et de contenir le glissement du terrain privé ou que le gestionnaire du domaine responsable du mur accessoire ne l'ait pas construit (CE, 23 janvier 2012, n° 334360).
La gestion des responsabilités et l'entretien
Le propriétaire d’un ouvrage public est tenu d’en assurer l’entretien. Cet entretien est nécessaire chaque fois que son défaut est de nature à compromettre les usages normaux du bien affecté au public. Le mur de soutènement a pour objet et effet d’empêcher les terres ou les bâtiments d’une propriété de glisser ou de s’abattre sur la propriété située en contrebas.
Ouvrages de soutènement 1
Le mur est présumé appartenir à titre exclusif au propriétaire des terres ou des bâtiments qu’il soutient, et c’est à lui seul qu’incombe l’obligation d’entretien. Tout tient dans le terme « présumé ». Le maire peut également être compétent et responsable de l’entretien du mur de soutènement si celui-ci est indissociable de la voie publique. C’est ce qui ressort de la jurisprudence récente (CE, 15 avril 2015, n°36339, CE, 27 juillet 2016, n°389771 ou encore CAA Marseille, 26 avril 2019, n°18MA01446).
L'édification d'un mur de soutènement est, sauf circonstances particulières, la conséquence du choix de l'autorité publique concernant le tracé de la voie. Il ne revient pas ainsi au propriétaire riverain de la voie de prendre en charge une contribution relative à la construction du mur et à son entretien alors qu'il n'a été créé que pour les besoins de la sécurisation de la voie. Lorsque la route traverse des terrains dénivelés ou des sols instables, le mur de soutènement acquiert naturellement une double fonction de protection de la voie et de maintien du terrain privé.
Outils de preuve et financement des travaux
Les titres de propriété précisent les limites du terrain et peuvent mentionner explicitement la présence d’un mur de soutènement. Si le mur est inclus dans le périmètre de la propriété privée, le propriétaire est généralement responsable de son entretien. Les documents cadastraux sont également utiles, en ce qu’ils offrent une représentation graphique des parcelles et des constructions. Ils peuvent aider à situer précisément le mur de soutènement par rapport aux limites de propriété. Attention cependant, le cadastre a une valeur fiscale mais ne constitue pas une preuve légale de propriété.
Il existe plusieurs sources de financement que les communes peuvent solliciter pour la réfection d'un mur de soutènement. Les dotations d'investissement telles que la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ou la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) permettent aux communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires fixées par le code général des collectivités territoriales (CGCT), d'obtenir un financement pour la réalisation d'opérations d'investissement liées à la voirie.
La DSIL peut, pour sa part, financer des opérations de « mise aux normes et sécurisation des équipements publics ». Dans l'instruction du 8 février 2023 relative à la composition et aux règles d'emploi des dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires, le Gouvernement invite les préfets à mobiliser particulièrement ces crédits pour les travaux d'aménagements urbains et la sécurisation des ouvrages d'art relevant de la compétence des communes et des EPCI. Enfin, les collectivités bénéficient de crédits au titre du produit des amendes de police de la circulation routière.