La gestion des semences au sein de l’Union européenne constitue un pilier fondamental de la sécurité alimentaire, de la souveraineté agricole et de la préservation de la biodiversité. Ce système complexe, régi par une série de directives communautaires, encadre non seulement la mise sur le marché des variétés, mais aussi les droits des agriculteurs et les impératifs de la transition écologique.
L'architecture du Catalogue officiel et la certification des semences
En premier lieu, pour pouvoir être commercialisée dans l’Union européenne, toute nouvelle variété d’une espèce listée aux niveaux communautaire et français doit être inscrite à un Catalogue officiel national puis européen. Les catalogues européens (grandes cultures, potagères, fruitières) reprennent les catalogues nationaux, et répertorient ainsi toutes les variétés autorisées à la commercialisation sur le territoire de l’Union européenne.
Cela garantit à l’utilisateur que la variété qu’il choisit est distincte de toute autre variété déjà inscrite dans l’Union européenne et qu’elle possède, pour les espèces agricoles, une valeur agronomique et technologique suffisante par rapport aux variétés les plus utilisées sur le marché. L’inscription à un Catalogue est obligatoire pour la plupart des espèces cultivées, sauf pour les plantes ornementales, certaines aromatiques, les plantes médicinales et à parfum ainsi que certaines espèces cultivées dites « mineures » (par exemple le millet et le quinoa).
Pour les variétés dites « de conservation », qui correspondent à des variétés de plantes naturellement adaptées aux conditions locales et régionales et menacées d’érosion génétique (races primitives ou variétés de pays), il y a des dispositifs particuliers permettant l’inscription, la production et la commercialisation, pour les espèces de grandes cultures et de potagères. Cela permet l’utilisation durable de ces ressources génétiques.
Pour pouvoir être commercialisées dans l’Union européenne, les semences des variétés des principales espèces de grandes cultures et des plants de pomme de terre sont soumises à une certification “produit”. Cette certification est obligatoire et officielle. Elle est mise en place par les pouvoirs publics de chaque État membre. Des contrôles officiels sont réalisés au cours de la production et du conditionnement. Pour être certifiés, les semences et les plants doivent répondre à plusieurs critères :
- Identité variétale : Les semences d’une espèce donnée doivent être d’une variété identique à sa description officielle (catalogue).
- Pureté variétale : Les semences contenues dans un sac doivent être toutes de la même variété.
- Pureté spécifique : Il doit y avoir une quantité limitée de semences d’autres espèces ou de graines d’espèces adventices.
- Faculté germinative : Les semences doivent offrir une bonne capacité à germer.
- Sanité : Les semences doivent répondre à des normes sanitaires, c’est-à-dire être saines et ne pas transmettre de maladies.
La réglementation est établie dans l’intérêt de l’utilisateur ; elle protège également le commerçant contre la concurrence déloyale.
Propriété intellectuelle et droits des agriculteurs
Pour permettre aux sélectionneurs d’être rémunérés pour leur activité de recherche en limitant la « contrefaçon » des variétés, une réglementation spécifique en matière de propriété intellectuelle a été mise en place aux niveaux communautaire et français : le Certificat d’Obtention Végétale (COV). Le COV confère à son titulaire une exclusivité sur la variété qu’il a sélectionnée, lui permettant en particulier de produire et de vendre cette variété, tout en laissant un libre accès au matériel génétique à des fins de recherche et sélection, afin de créer de nouvelles variétés, sans qu’il soit nécessaire d’avoir l’accord du propriétaire. Cela contribue à empêcher d’éventuelles situations de monopole et surtout le ralentissement du progrès génétique, en laissant l’accès à la diversité génétique pour la création de nouvelles variétés. C’est ce que l’on appelle l’ « exception du sélectionneur ».
La réglementation européenne, pour 21 espèces, et la loi française, pour ces mêmes 21 espèces et 13 autres, prévoient des exemptions à ce droit en faveur des agriculteurs. C’est ainsi que pour les variétés protégées par un certificat européen ou par un certificat français, les agriculteurs peuvent produire, sur leur exploitation et pour réensemencer leurs champs, des semences de ferme de ces espèces sans demander l’autorisation à l’obtenteur, sous réserve de lui verser une contrepartie financière pour l’utilisation de la variété protégée.
Le dialogue stratégique et la réforme de la PAC
En février 2024, des agriculteurs se sont mobilisés en France et en Europe pour dénoncer les hausses des coûts de production et les revenus incertains, les normes parfois jugées trop lourdes et les conséquences de la guerre en Ukraine sur le secteur agricole. Pourtant, quelques narratifs trompeurs se sont fait une place dans le débat. Non, la Commission européenne n’impose pas “ses règles” sans consulter les États membres ! En matière agricole, comme dans tous les autres domaines de compétence de l’Union européenne, la Commission européenne ne décide jamais toute seule ! La Commission a uniquement le pouvoir de faire des propositions législatives. Proposer ne signifie pas adopter. En effet, la grande majorité des lois européennes est adoptée conjointement par le Parlement européen, composé des députés européens directement élus par les citoyens et le Conseil de l’Union européenne, composé des ministres des Vingt-Sept. Les lois européennes résultent donc d'un compromis politique entre ces deux institutions.
Il est également important de préciser que toute proposition législative fait l'objet d'une consultation publique préalable. Il est donc faux d’affirmer que les États membres et les agriculteurs européens se voient “imposer” des règles par la Commission européenne.
L’agriculture représente la première dépense de l’UE, avec près de 390 milliards d’euros sur la période 2021-2027, soit près d’un tiers du budget européen. Les agriculteurs français en sont les principaux bénéficiaires avec plus de 9 milliards d’euros par an, soit environ 22% du total de leur revenu agricole. Créée en 1962, la politique agricole commune (PAC) a considérablement évolué afin de prendre en compte les changements climatiques et environnementaux, tout en continuant de garantir la sécurité et la souveraineté alimentaires de l’Europe. La nouvelle PAC est entrée en vigueur le 1er janvier 2023. Cette dernière réforme, adoptée par le Parlement européen et le Conseil, visait à moderniser et à simplifier la PAC. L’accent est mis davantage sur la subsidiarité, avec des Plans stratégiques nationaux adoptés par chaque État.
Comprendre l'Union européenne
Transition écologique et innovation technologique
« Inflation normative » ou « folie normative » : non, la transition écologique ne se fera pas contre les agriculteurs ! La Commission propose, le Parlement européen et les États membres disposent. Ainsi, plusieurs textes législatifs proposés dans le cadre du Pacte vert n’ont pas été adoptés et ne le seront pas sous cette mandature : ceux concernant l’utilisation durable des pesticides, le cadre pour les systèmes alimentaires durables et la révision des textes sur le bien-être animal. La Commission européenne est consciente des défis croissants auxquels font face les agriculteurs et, comme promis dans le discours sur l’état de l’Union de septembre 2023, la présidente von der Leyen a lancé un dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture.
Le dialogue réunit des agriculteurs, des représentants de magasins d’alimentation, des organisations de consommateurs, des groupes de défense de l’environnement, afin de mieux comprendre les préoccupations des agriculteurs et pour définir une vision commune de l’avenir du système agricole et alimentaire en Europe. Suite à ces consultations et à la proposition de la Commission, le 26 mars 2024, les États membres ont approuvé une révision de la PAC. Des assouplissements permettront une mise en œuvre de la PAC plus adaptée aux défis exceptionnels auxquels font face les agriculteurs. Cette révision permettra d’ailleurs de réduire la charge administrative, en exemptant les petites exploitations de moins de 10 hectares des contrôles liés au respect des exigences de conditionnalité.
Non, la Commission européenne ne prône pas la décroissance ! À travers sa stratégie européenne pour un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement (baptisée “De la ferme à la table”), la Commission s'est engagée à réussir cette transition vers des systèmes alimentaires plus durables pour réduire l’impact négatif sur le changement climatique et la perte de biodiversité, qui sont des menaces directes sur la pérennité de notre agriculture. La stratégie présentée par la Commission cherche à répondre à cet impératif de restauration de la biodiversité tout en veillant à ce que les agriculteurs et les consommateurs puissent en bénéficier et à ce que notre sécurité alimentaire à long terme soit préservée. Cette stratégie ne prône pas la décroissance en Europe. Au contraire, la technologie et l'innovation auront tout leur rôle à jouer dans l'amélioration de la productivité et une meilleure utilisation des ressources naturelles. De même, nous nous efforçons de réduire le gaspillage alimentaire à tous les niveaux. Actuellement, environ 20 % de la nourriture est gaspillée en Europe. Il est donc possible de nourrir notre population en utilisant les terres agricoles actuelles, tout en produisant selon de meilleures pratiques agricoles.
Commerce international et clauses miroirs
Faut-il arrêter les accords de libre-échange pour protéger nos agriculteurs ? La balance commerciale de la France a toujours été positive, contrairement à ce qu’on a pu entendre. En clair, la France exporte plus de produits agroalimentaires qu’elle n’en importe d’autres pays. En 2022, l’excédent agroalimentaire de la France était de 10,3 milliards d’euros, même si des disparités existent entre les différents secteurs de l’agriculture. Comme certains secteurs peuvent être plus sensibles, la Commission peut calibrer l’ouverture du marché et ainsi inclure des quotas dans les négociations des accords de libre échange pour limiter les importations de certains produits. Tous les accords commerciaux conclus contiennent des contingents, c'est-à-dire un volume limité de produits agricoles qui peuvent être importés avec des droits de douane réduits voire nuls.
En ce qui concerne la qualité des produits, l'UE dispose de règles sanitaires et phytosanitaires solides pour garantir que toutes les denrées alimentaires mises sur le marché de l'UE satisfont à l'exigence d'un niveau élevé de protection de la santé humaine et pour empêcher la propagation de parasites ou de maladies parmi les plantes et les animaux. Toutes les importations agroalimentaires doivent être conformes aux mêmes exigences sanitaires et phytosanitaires de l'UE. Concrètement, tous les produits importés de pays tiers sont bien soumis aux mêmes normes de qualité que les produits issus de l’agriculture européenne et l’UE ne fait aucun compromis sur les standards sanitaires dans les accords de libre-échange.
Par ailleurs, le Règlement (UE) 2023/1115 visant à lutter contre la déforestation et la dégradation des forêts interdit la mise sur le marché ou l’exportation depuis le marché européen de produits ayant contribué à la déforestation ou à la dégradation des forêts après le 31 décembre 2020. Les sept commodités couvertes sont le café, le cacao, le caoutchouc, l’huile de palme, le soja, le bœuf et le bois, ainsi que certains produits dérivés tels que le cuir et le charbon de bois.
Réforme du droit des semences : enjeux et scénarios
Le 29 avril 2021, la Commission européenne a publié une étude sur l’état de la réglementation sur la production et la commercialisation des semences et plants. Quatre scénarios sont envisagés, enclenchant ainsi officiellement un processus de réforme du droit européen. La Commission affirme que les nouvelles priorités politiques dans le domaine de l’agriculture et de l’alimentation ne se limitent plus aux objectifs des années 60 qui privilégiaient la sécurité alimentaire, mais concernent désormais également la préservation de l’environnement, l’amélioration de la biodiversité et l’adaptation au changement climatique.
Elle affirme ainsi que depuis 2013, les questions relatives à la diversité des semences et la conservation et l’utilisation durable des ressources génétiques végétales ont gagné en importance. Ce faisant, elle affirme pourtant noir sur blanc que les échanges de semences entre agriculteurs sont soumis aux obligations actuellement contenues dans les directives européennes (enregistrement des variétés au Catalogue officiel, certification des semences et plants, règles de traçabilité, soumission aux contrôles, etc.).
Dans son étude, la Commission affirme la nécessité d’inclure à la notion de VCU (Valeur Culturale et d’Utilisation) des critères de durabilité harmonisés et d’adapter les exigences selon le mode de culture (conventionnel ou biologique). La Commission déplore également une trop grande complexité des procédures d’enregistrement des variétés au Catalogue et de certification des semences, qui seraient excessivement lourdes pour les autorités nationales et les opérateurs. Enfin, elle admet que les règles d’enregistrement au Catalogue ne sont pas adaptées aux variétés commercialisées auprès des jardiniers amateurs, aux variétés de conservation et aux variétés adaptées à l’agriculture biologique.
Plusieurs propositions sont communes aux quatre scénarios :
- « Mettre en cohérence » les directives avec les réglementations européennes relatives à la santé des plantes, aux OGM et à l’agriculture biologique.
- « Renforcer l’efficacité » des systèmes d’enregistrement via l’utilisation massive des technologies du numérique et des techniques bio-moléculaires.
- Adapter la réglementation « semences et plants » aux objectifs inscrits dans le « Pacte vert européen » et dans les stratégies « De la ferme à la table » et « Biodiversité 2030 ».
Les scénarios de réforme se déclinent ainsi :
- Option 0 : Aucun changement législatif.
- Option 1 : Simplification des procédures d’enregistrement et de contrôle via un système fondé sur le risque et l’auto-évaluation des opérateurs.
- Option 2A : Limitation du champ d’application des directives aux seuls opérateurs professionnels, excluant le marché des jardiniers amateurs.
- Option 2B : Application stricte et uniforme de la réglementation à tous les marchés et échanges, limitant toute flexibilité nationale.
Agriculture biologique et biodiversité : une nouvelle ère
Depuis le 1er janvier 2022, une nouvelle réglementation européenne s’applique pour les producteurs en agriculture biologique. Cette disposition ouvre une brèche dans le monde de la semence industrielle qui a contribué à la construction de nos paysages agricoles et de notre système alimentaire, fondés sur l’homogénéité des cultures et la stabilité des variétés. L'industrialisation de l’agriculture a accéléré cette perte de la diversité : cela s’explique par la simplification des pratiques agricoles et des paysages, ainsi que par l’utilisation de variétés rendues stables et homogènes grâce à des artifices génétiques et biotechnologiques.
L’agriculture biologique a commencé son développement économique en France après la Seconde Guerre mondiale. Dès l'officialisation par la loi d’orientation agricole de 1980, l’utilisation de semences biologiques a été rendue obligatoire. Au début, on multipliait des variétés créées pour l’agriculture conventionnelle pour produire des semences en bio, gardant ainsi la logique d’homogénéité et de stabilité de ces variétés pour la bio.
Aujourd'hui, les variétés diversifiées et évolutives, sélectionnées en respectant la biologie des espèces pour s’adapter à la diversité des écosystèmes, sont de plus en plus valorisées. Elles sont échangées librement entre les membres des associations qui se sont constituées pour soutenir le travail collectif, en dehors du marché légal des semences. Ces projets mobilisent aussi les citoyens en quête de produits de terroir nutritifs et aux goûts diversifiés. De ce travail collectif, des méthodes de sélection pour la diversité ont fait leurs preuves, allant au-delà des simples semences, puisque tout le processus de sélection sera désormais effectué en agriculture biologique. L'enjeu est désormais de protéger cette biodiversité rare face à une législation qui doit impérativement prendre en compte la valeur des ressources génétiques pour notre résilience climatique future.
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